早在19世纪的80年代开始，一直觊觎中国领土的沙俄就通过不平等条约不断在外蒙古扩张势力，把外蒙视为它的势力范围。
1911年中国爆发武昌起义成功后，引发了多米诺骨牌效应。中国各省纷纷响应，宣布独立，摆脱清政府的统治。外蒙古同中国其它各省一样，在王公贵族的带领下宣布独立。从混乱和废墟上通过暴力革命建立起来的中华民国，不久就进入了混乱的军阀割据时代，外蒙古也蠢蠢欲动酝酿“独立建国”。早已觊觎外蒙的沙皇俄国，利用清朝政府危在旦夕，无暇顾及边防的时候，由其驻库伦（即现在的乌兰巴托）总领事出面，策动外蒙古的活佛和王公们脱离中国。11月30日，外蒙活佛哲布尊丹巴在库伦宣布“独立”，成立“大蒙古国”，自称日光皇帝，年号共戴。随后俄蒙军队包围了清政府驻库伦的蒙古办事大臣衙门，解除了清军的武装，并将办事大臣三多及其随从人员押送出境。此独立未被当时的清朝政府和后继的中华民国政府承认。
1913年沙俄当局迫使袁世凯执政的北洋政府签订了《中俄声明》。声明规定：外蒙古承认中国宗主权，为中国领土的一部分。中国、俄国承认外蒙古自治。中国不得在外蒙古派驻官员、军队，不得移民。1915年6月7日中俄蒙在恰克图签定《恰克图协定》，将此声明具体化。据此，同年6月9日，外蒙古宣布取消“独立的大蒙古国”。袁世凯册封八世哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，并赦免独立运动人士。外蒙古实行自治，但实际上为沙俄所控制。
1917年俄国爆发十月革命，之后其政府在1917年和1919年两次发表对华宣言，宣布废除沙俄与中国签订的不平等条约，但事实上继续支持外蒙古独立。苏维埃俄国在1919年7月25日发表对蒙古声明，称外蒙古是一个独立的国家，要求与之建立外交关系。十月革命，沙俄政府被苏俄推翻。这时的“自治蒙古”也就失去了主子。苏俄红军不断向西伯利亚挺进，使“自治蒙古”感到危胁日益临近，坐卧不安。1919年8月，蒙古三盟（车盟、图盟、汉臣）王公联名密呈清廷驻外蒙古地区最高行政长官、库伦镇抚使陈毅，自愿取消自治，恢复旧制，回归中国大家庭。
1919年11月7日，由于俄国白军与红军均陷入苏联国内战争而无暇顾及外蒙古，中华民国总统徐世昌和政府首脑段祺瑞遂决定出兵外蒙，派徐树铮率兵进入外蒙古库伦，挟持“内阁理”巴德玛?多尔济，软禁哲布尊丹巴活佛，并召当时正与外蒙古进行和平谈判的库伦镇抚使陈毅（当时和平谈判已近成功）回京，全面否定《中俄声明》。同年11月17日，外蒙古正式上书中华民国大总统徐世昌，呈请废除俄蒙一切条约，蒙古全境归还中国。
11月22日以《中国大总统公告》下令取消外蒙古自治，恢复旧制。同时取消《中俄声明》和《恰克图协定》，北京政府在库伦设立“中华民国西北筹边使公署”，由徐树铮部在外蒙古驻防。南方孙中山护法军政府亦致电庆贺。孙中山还赞扬徐树铮：“徐收回蒙古，功实过于傅介子、陈汤，公论自不可没！”但是，这种毫不留情的铁腕政策却使中国失去了外蒙古上层王公的人心，为蒙古后来的分离埋下了祸根。
到了1920年，段祺瑞在军阀角逐中黯然下台，徐树铮被指控为“十大祸首”之最而遭通缉拿办，他借日本使馆之助逃到天津，后潜入上海英租界内匿居。外蒙古也进入混乱状态。被苏俄红军赶到外蒙古的沙俄恩琴白匪勾结外蒙古上层王公，向中国驻军发难。中国驻军寡不敌众，被迫撤离库伦（今乌兰巴托），一部分返回内地，一部分转移到买卖城，准备再战。俄国的十月革命，也传染到外蒙古大草原。在苏俄的支持下，牧民出身的苏黑巴托尔和乔巴山组建了蒙古人民党。1921年，蒙古人民党的军队在苏俄的大量武器装备援助下，开始向买卖城的中国军队进攻。中国军队内外交困，无心恋战，节节战败，被迫撤出买卖城（今恰克图）。
1921年3月19日，蒙古人民党领导的“蒙古临时人民政府”宣布成立。这与在库伦的蒙古上层王公和恩琴俄国“白匪”形成了对立，并展开战斗。由于实力相差悬殊，蒙古人民党邀请苏联红军入蒙参战。
1921年5月，苏联红军进入外蒙古，在买卖城外打败了恩琴的军队，挽救了危在旦昔的蒙古人民军。随即于7月占领了库伦。7月10日，蒙古上层王公与蒙古人民党共同组建了“蒙古人民革命政府”。在俄国的怂恿下，外蒙古再次宣布“独立”和建立“蒙古国”。消息传到中国内地，一时间舆论大哗，国内各民间团体、民主党派纷纷发表宣言，反对蒙古王公贵族分裂祖国的倒行逆施，谴责苏俄对中国外蒙古的武装占领。北京政府的实权人物曹锟和吴佩孚，以中国政府名义发布措词严厉的声明，谴责外蒙古企图分裂中华民国的行径，不承认外蒙古的“独立”。东北的张作霖也通电谴责俄国，对外蒙古的“独立”异常愤慨。他不顾被其他军阀吞并危险，独自发兵外蒙，与外蒙和俄军作战，试图以武力解决外蒙纠纷。然而，由于内战原因，张作霖害怕曹锟、吴佩孚借机出兵东北，夺回部分失地（这些失地至今还在中国辖区），就不敢再贸然行事。而北京的曹锟、吴佩孚在北边要对付张作霖，南边要对付其它各省军阀，